高速公路：通向繁华还是荒凉（旧作）

编者按

　　这篇旧作发表于2009年10月《新财富》杂志，一转眼14年过去了。当年笔者质疑贵州规划到2030年建成总里程6850公里的高速，超过日本是否有必要？如今，贵州的高速公路总里程已经达到8331公里，而作为全球第三大经济体的日本，高速公路总里程只有7800公里。但贵州2022年的GDP总量不足日本的十五分之一，并提出“化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决”。

　　岁月如梭，2022年中国人口出现负增长，预计到2050年前后，中国总人口将跌破12亿。过去五年，大部分省市人口出现净流出，人口进一步向发达地区和中心城市集聚，区域间的人口分化现象将更加突出，繁华与荒凉是市场配置资源的结果，这就迫使经济加速转型。

　　中国经济步入高质量发展阶段，重贴旧文便于对过去基建拉动的增长模式有更客观的评估。记得二十大报告有一段话：让消费在经济发展中起基础作用，让投资在经济发展中起关键作用。如果把每年都当作关键之年，那么，中国经济发展的基础能否打扎实？

原文

高速公路：通向繁华还是荒凉

　　已经供过于求的中国高速公路如今又出现了建设大跃进，超前发展高速虽然理由堂皇，但其实质上挤占了地方政府在其他方面的投入，尤其在人口外迁的偏远地区，将增加地方政府的隐性债务，使得荒凉的地方可能更加荒凉。各地相互攀比建高速，不如将一部分资金投入社保等民生领域，而要缩小地区收入差距，仍需延续中国过去30年一直采取的沿海地区优先的区域不平衡发展战略。

中国高速公路已经供过于求

　　据统计，到2008年底，中国已建成的高速公路通车总里程达到6.03万公里，排名全球第二，而世界高速公路总里程数最长的美国，也不过是9万多公里。中国的高速公路总里程是在不足20年的时间里以每年两位数的增速累积起来的。

　　从1997年到2008年，我国公路里程的复合增长率为10.6%，而高速公路总里程的复合增长率却达到了26%，远高于同期货物公路运输6.3%的复合增长率。中国不仅公路和高速公路的发展速度在全球屈指可数，公路密度也从1995年的1205公里/万平方公里提高到2008年的3886公里/万平方公里，13年增幅超过两倍。

　　总里程的突飞猛进，使得高速公路很快成为民间资本不再青睐的投资过剩领域，这一行业的利润增长高点出现在2006年，领先GDP增速高点一年时间，之后不断回落（图1）。

高速公路的利润增速先于GDP增速回落

图片资料来源：国泰君安证券研究

　　为应对美国金融危机的冲击，确保8%增长目标的实现，中国也适时推出了两年4万亿的投资计划，其中，70%左右投向铁路、公路等基础设施建设。据交通运输部公布的最新公路水路交通运输经济运行情况：2009年上半年，全国新开工高速公路建设项目111个，建设里程1.2万公里，计划总投资约7000亿元，同比分别增长3.6倍、5.9倍和6倍。

　　在高速公路已经过剩的情况下，新开工高速公路建设项目又出现大跃进，其合理性值得探究。

　　首先，从总量上看，目前高速公路的大规模建设进一步加剧了我国公路运输总体过剩的问题，降低了高速公路的利用效率。我们发现，2020年日本每公里高速公路对应的汽车保有量达到7072辆，韩国也有4097辆，美国为1830辆，而中国只有1487辆（图2）。

图2：原图数据已更新至2020年

图片来源：Wind，中泰证券研究所

　　虽然到2020年，我国乘用车的保有量将大幅上升，但每公里高速公路对应的汽车数量还是排名靠后。

　　根据全国31个省市区对本地区高速公路发展规划的不完全统计，到2030年，我国高速公路总里程将达到15.5万公里（表1），几乎在目前的基础上又增加了9.5万公里，相当于把美国目前所有高速公路都搬到了中国。

　　其次，高速公路的超速发展将增加地方政府的隐性债务，增大银行信贷的坏账风险。各地区为筹建省级高速公路，通常通过发行信托产品、公司债券和银行贷款的方式来融资，虽然政府不直接参与，但高速公路开发公司都是政府下属企业。因此，在目前有不少高速公路面临亏损的情况下，政府的财政负担已经很重，再不断增加新的高速公路项目，其后果十分明显：要么继续扩大地方政府的隐性债务，要么增加银行坏账额。

　　第三，不少省级高速公路的规划往往各自为政，既缺乏统一指导，又缺乏地区间的衔接，重复建设、规划不科学的问题比较严重。此外，高速公路建设、收费和监管都是同级政府，其弊端也十分明显。

高速公路发展超前的内生原因

　　中国和印度的公路总里程数相差不多，中国为370多万公里，印度为340多万公里，但若比较高速公路的总里程，中国世界排名第二，而印度也许太短以至查询不到。究竟是中国超前了，还是印度落后了？

　　如果我们再比较一下日本，答案就不言自明了。日本高速公路的长度大约只有6300公里，几乎只有中国目前的1/10，也许我们贵州省高速公路的长度将来就会超过日本，而日本的GDP总额全球第二，贵州人均GDP中国倒数第一。

　　美国修建高速公路始于上世纪50年代，当初美国的人均GDP按照2005年不变价已经达到1.3万美元，而中国1990年修建第一条高速—沈大高速时，人均GDP同样按2005年不变价大约只有500美元。

　　各地对修建高速公路之所以拥有巨大的积极性，主要是由长期以来我国对GDP增长的偏好以及对地方政府政绩的评价机制所决定的。近60年来，无论国家还是地方，每年的政府工作报告中都无一例外把经济增长量化指标（如社会总产值、GNP、GDP）放在首位，而其他的指标要么没有量化，要么只是次要或指导性的指标。这就使得各地政府部门不仅要为完成经济增长任务而努力，还要为超过其他地区的增长率而努力开发项目。

　　道路交通恰恰是可以支持经济增长的最好项目，无论是开发房地产还是引入外来资本，快捷的交通条件都是重要的诱因，而且，基础设施的建设本身又可以带动GDP的增长。有人统计，平均1公里高速公路将消费钢材500-1500吨、水泥4000-12000吨、沥青1900吨；同时，在建设周期内，每亿元公路建设投资带动的社会总产值接近3亿元，相应创造GDP约4000万元，并为公路建筑业创造2000个就业机会。

　　尽管修建高速公路的资金来源是通过政府财政收入中的车辆购置税和养路费负担一部分，其余通过发行信托产品和银行贷款获得，但高速公路亏损最终还是要靠财政来贴补。

　　因此，超前发展高速公路，本质上是挤占了财政支出的更多份额，对应减少了地方政府在其他方面的投入。这也就是其他国家在发展高速公路方面比较审慎的原因吧，因为一般国家在财政支出方面更偏重于教育、医疗卫生、公共福利等社会服务和保障方面的投入，其中，充分就业与否—而不是GDP增长率—是纳税人对政府的一项重要考核指标，所谓“挖坑填坑”来增加GDP的提法，肯定不会获得议会通过。

　　超前发展高速公路，虽然理由非常充分且冠冕堂皇，如为中西部地区发展，改变贫困地区的落后面貌，开发西部旅游资源、矿产资源等等，但我们应该关注的是结果将会怎样，经济结构是否会改善。姑且不谈其是否会导致运输能力过剩或利用率低下，单就巨额的资金投入导致地方财政支出结构的变化，其合理性就要打问号。

　　尤其对那些地方财政能力低下的偏远地区而言，要建造比东部地区更长的高速公路网，甚至高速公路的长度将超过日本，真不知其必要性有多大？

从全球经济地理变迁 反思中国高速公路布局

　　世界银行《2009年度世界发展报告》的主题是“重塑世界经济地理（Reshaping Economic Geography）”，它研究了几百年来经济增长与经济地理意义上的密度、距离和分割之间的关系，发现全球经济增长的过程从来都是不均衡的，通过人口向经济发展环境好的地区迁移，打破生产要素自由流动的壁垒，缩短空间距离，都可以促进该地区经济的繁荣，并让更多的人享受城市化的好处。

　　这实际上是对法国经济学家佩鲁（Perroux）和布代维尔（Boudeville）在上世纪40年代提出的增长极理论的佐证和进一步演绎。

　　很多国家的案例显示，经济最发达的地区都是人口积聚的地方，同时也是经济规模极为可观的地方。比如，日本的东京是全球最大的城市，人口占日本全国的1/4，GDP水平相当于整个加拿大；纽约的GDP水平则相当于整个西班牙。

　　世界上有四分之一的国家，其GDP的一半以上是由不足国土面积5%的地区创造的。中国也有类似的情况，目前沿海三大城市群，即以上海－苏州、北京－天津、深圳－东莞为核心的三个增长极，面积只占全国的3.4%，却创造了全国38.6%的GDP、70.3%的货物出口，吸引了55.9%的FDI。2008年东莞的出口总量与印度相当，足见增长极的积聚效应之可观。

　　同时，人口不断向发达地区移民的结果，会使得偏远而落后的地方人口更少，而落后地区的贫困率虽然高，却不是贫困人口最多的地方，比如中国靠近东部的贫困人口要多于西部，而越南沿海地区的贫困人口也多于内地，爪哇岛是印尼经济最发达同时也是贫困人口最多的岛屿。

　　在纽约、伦敦、东京、首尔等超大城市的发展过程中，都面临过由于人口迁入导致的贫民窟问题，中国目前也正面临这个越来越严峻的问题，如中国目前的城市化率还只有40%，而全国从事农业生产的劳动力还有3亿左右，未来至少会有1.5亿劳动力要流向城市。

　　尽管世界各国城市化的经验表明，不少迁移到城市的人群并不能改变贫困的命运，但他们多少能够享受到卫生的饮食、便利的出行和良好的下一代教育环境，因此，贫民窟虽然是城市的问题，也为当地经济增长提供了丰富的人力资本，同时，城市贫民窟的居民要比偏远地区的贫困人口得到更多的福利，更多的收入。

　　这就给中国目前偏远而人口稀少地区的政府提出了问题：你是为了振兴本地经济而修建高速公路，还是为了让当地人摆脱贫困而修路？如果是前者，在一个自然条件恶劣、人口外迁的地区，这一投资无疑是用钱打水漂；如果是为后者，那不如直接为当地贫困人口提供社会保障和福利，总比堆积水泥和钢铁所耗费的代价低得多。

　　比如，根据世界银行2004年的统计，中国农村还有33%的人连饮水卫生都没有实现，人均国民收入均低于中国的印度、菲律宾、越南等国却要明显好于我们，其同样的指标分别为17%、18%和20%。

　　所以，与其在这些经济落后地区铺设高速公路，还不如铺设水管。如果铺设水管的成本还不如移民的成本低，那还不如让贫困地区人口迁移到周边的城市。

　　如青海的常住人口只有500多万，却要建造5000多公里的高速公路。有的偏远地区在制定高速公路网建设规划时，提出本地所有3A级以上旅游景点都要通高速公路，这名义上是为了通过发展旅游业来改变当地的贫穷面貌，但一条100公里长的高速公路，造价在地势复杂的地区至少得六七十亿元吧，高速通行费加上门票收入可能还不够投资的利息支出。

　　因此，在高速公路修建的速度远远赶不上贫困地区人口外移速度的情况下，把高速公路通向这些荒凉地区，能够带来当地的繁荣吗？中国贫困与富裕地区之间的收入差距达到13倍，而美国只有2倍，高速公路的开通能够缩小这样的地区差距吗？

　　事实上，中国在过去30年中能够取得经济高速增长，就是采取了沿海地区优先发展的区域不平衡发展战略，中西部地区人口向东部沿海移民以及沿海地区之间的移民，使得中国东部地区的人力资源优势得以长期保持，而且中国规模经济的优势也是印度、越南等劳动力成本更低的国家难以比拟的。

　　如果我们要退回到各地区均衡发展的战略上，那么，就可能回到计划经济时代要素之间的错配和规模不经济的老路上。实际上，地区间的收入差距可以通过财政的转移支付逐步抹平，日本就采取了这种做法，从而成为区域贫富差距最小的国家。

　　世界银行曾经对中国120座城市的12400家企业进行调查，结果显示，城市人口越密集，企业的生产率越高。事实也证明，中西部地区的劳动力并没有因为国家西部开发的政策而放慢向外移民的步伐，移民将在发达地区获得的一部分劳务收入汇到家乡，也是一种缩小区域差距的转移支付。

　　因此，要缩小地区间的收入差距，应该把更多的资金和基础设施建设投向发达地区，而不是投向人口外迁的偏远落后地区。同时应鼓励落后地区向东部沿海地区或中西部的增长极，如重庆、成都一带移民，进一步扩大城市规模，发展廉租房、民工学校和社区卫生诊所，进一步完善社会保障制度。

　　中国社会保障支出占GDP的比重目前只有6%左右，与发达国家20%以上的水平相距甚远；财政社会保障支出比例只有12%左右，也远低于发达国家和一些发展中国家，如果把一部分用来修建高速公路的财政资金投向社保支出，就意味着每年将多出几千亿元的支出完全用于民生。所以，高速公路如果通向荒凉地带，意味着荒凉的地方会更荒凉，国家交通部门确实有必要重新审议各地相互攀比的高速公路建设规划。

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